善用「土地區劃整理」 加快新市鎮發展

很顯然，大規模填海，發展新界增闢土地，實在刻不容緩！

但是，為何還有2,000多公頃私人農地沒有好好用作發展，而白白地浪費掉呢？

答案很清楚，原因是這些私人地段1898年起業權已告分散，又或是如祖堂地，由於集體持有，加上這些地段形式並不工整，高低不平，也沒有適當的通道。在這種情況下，政府、發展商，甚至鄉民都未能輕易合併所有業權，得以更有效地運用土地，用於建屋或文物保育。一名失蹤或反對合併業權的業主，或一家只佔有數十平方呎土地的公司，足以使任何良好的計劃擱淺。

運用收回土地例 不良效果多

聽說政府將引用《收回土地條例》強行徵收新界農地，按規劃大綱圖以發展房屋。此舉看似輕易，且不涉及立法和政府眾多部門協調，但這選擇除了涉及龐大賠償，亦「手尾長」，其不良效果的程度，可說難以估計。

首先，地權人必會提出訴訟，尤其是土地（如祖堂地）涉及原居民利益。若政府一方失利，是否又要勞煩人大釋法？

更甚者，大量徵收私地開了先河，難以說與基本法保障私產精神相符。即使引用《收回土地條例》，由徵地、土地平整到拍賣，需要耗費大量地政署及有關部門人力物力和時間，估計現時從事收地到土地拍賣，最少要5至6年，這還未計算政府需要盡力嘗試其他方法後不果，才可以「強收」。

時間長了，除影響新市鎮發展速度，亦增加賣地收入的不確定性及現金流，市場瞬息萬變，未來地價誰也說不得準。

我們認為，「土地區劃整理」（Land readjustment，LR）是解決這個傷腦筋難題的另一選項。

土地區劃整理的概念其實十分簡單，就是將零散和不規則的土地化零為整，釋放其發展潛力。在聯合國和世界銀行的推廣下，世界上有很多發展中及已發展國家，如德國、西班牙、荷蘭、以色列、土耳其等，也應用過LR。全日本就有3分之1的市區土地（共370,000公頃）透過LR得來，尤其是在地震和海嘯等天災後的重建，LR更加大派用場；而韓國首爾則超過5分之1的土地（共12,700公頃）由LR得來。

整合零散土地 釋放發展潛力

無可否認，早年因為農地的分布較為分散，地界亦因地形關係和耕種活動的需要，未必很工整。在城市化的進程中，通過LR將不規則土地重新劃撥，地界變得工整，再加上道路基建等設施，一個小社區便可創造出來。有些LR計劃要求參與者將一部分土地上繳，作為道路基建和公共設施等用途，有些更會轉化成預留地出售，用作支付基建費用。雖然進行LR後，土地持有人得到的土地面積會較之前少，但其土地的潛在價值就大大增加。

再看深一層，LR在各地實施細節，會因應不同制度及社會環境而有別。應用到香港新發展區（NDA）的情況，可以假設一幅已規劃可供發展的NDA地皮上，有私人地、官地及祖堂地零碎分布各處。首先，基於「公共用途」原則，所有坐落於公共設施如道路等的土地，政府可以使用《收回土地條例》徵地，這是沒有爭議的；剩下來的土地，如集結有一定百分比，如60%至70%以上的土地持有人同意，可以開展LR。他們可以自籌組織，或者委任第三方或半官方機構協助進行LR。

參與LR的土地持有人，要在一定限期內（如兩年，這是第一階段死綫）在原有的規劃區，根據可分配面積綫重新劃界。擁有較大面積（4,000平方米以上）的大業主，可以用大家預先同意的原則，如抽籤或大持份者先選等，重新劃界。這建議是優化了發展局在2017年給立法會發展事務委員會陳述有關在NDA原址換地的準則和安排。

業主重劃補地價 應設時限

至於小業主的土地（4,000平方米以下），則全部拼為一大幅土地，由一間公司持有，公司股東為所有小業主，持股比例與其原先擁的土地面積成正比。

由於祖堂地與私人土地性質有些分別，可以分開處理，即祖堂小業主合併的土地，和其他小業主的合併地，分別由兩間不同公司持有。

倡上繳兩成土地 作公共用途

至於土地持有人是否要再上繳土地，或者上繳多少，則有待社會共識。參照外國經驗，一般上繳比例大約30%，而由於NDA內政府已經回收了10%以上土地，作為興建道路之用，我們建議再上繳的比例，應在20%左右；至於祖堂地因歷史原因，可以考慮免卻上繳。

倘若LR限期完結後，各參與者未能達成協議，政府將行使《收回土地條例》。由此可見，我們的LR建議其實可以理解為：在運用法定「尚方寶劍」之前，爭取時間以私人協商方式解決問題。

完成LR後，土地擁有人仍須補足地價才能發展，這方面亦須作出時限（例如一年，這是第二階段死綫），以防業主與地政署討價還價，延誤土地發展。倘若死綫前仍未能就補地價達成協議，則政府以《收回土地條例》收回所有土地。

補地價訂標準金額 免卻收地支出

為了加快發展進度，政府可於重劃地區加入特快補地價方案，可參考現時工廈重建先導計劃，制定補地價「標準金額」。這些方案可令政府提早實現土地收益，免卻收地支出，亦可減低將來賣地收益的不確定性。

這建議因有時限和土地上繳規定，非但不會延誤政府開拓新界農地作房屋及其他發展，尤其是LR開工速度較快，更會確保政府得到公眾用地和公營房屋地盤，免卻收地支出及工序，提早實現土地收入現金流，且為政府強徵民地引進合情理的持份者參與，令程序公義得以彰顯。

總的來說，應用「土地區劃整理」，政府毋須預先撥出資金收地，或面對訴訟後果，顯然有助加快新市鎮發展，但需要有相關政策的配合。

▲ 倘善用「土地區劃整理」，政府毋須預先撥出資金收地，或面對訴訟後果，顯然有助加快新市鎮發展。（資料圖片）